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最高法院案例 :市县当局的赔偿布置职责不因委托、他人强拆而免除

2022-01-17 00:33分类:福彩资金 阅读:

【裁判要点】

市、县人民当局及其土地管理部分结构实施团体土地征收,答当积极主动履走赔偿布置责任,使被征收人及时获得公平赔偿。在与被征收人达不走赔偿协议的情况下,市、县人民当局或其土地管理部分依法答当及时以书面样式作出赔偿布置决定或者以走为的方式直接履走赔偿布置职责。否则,被征收人约略依法央求市、县人民当局或其土地管理部分依法履走赔偿布置职责。

走政逼迫走为被确认非法后,赔偿责任机关与赔偿责任机关寻常情形下会相竞合,但特殊情形下也约略相脱节。乡镇当局、街道办等受托主体基于其自宗旨识所实施的逼迫走为被确认非法后,所形成的赔偿、赔偿主体的干系属于后一栽情形。在相关走政赔偿责任未得到妥善解决前,不及否定市、县人民当局依法所应许担的走政赔偿责任。逆之,即便市、县人民当局履走完赔偿责任后,亦不及从法律上总计免除乡镇当局、街道办的走政赔偿责任。

团体土地征收行动中,市、县人民当局及其土地管理部分是法定的赔偿布置责任主体,其将端庄工作委托给其他走政主体乃至民事主体实施,并难免除其法定的赔偿布置职责。乡镇当局、街道办等受托主体在受委托权限范围内实施的赔偿布置走为,属于走政走为,答由委托人承担法律责任。人民法院既要防止泛化走政委托干系,使受托主体不加区别地成为走政法律责任主体;更要防止小看走政委托权限、突破走政征收行动的公法干系定性,将受托主体的走为视为民事走为欠妥导入私法框架予以评判。

【裁判要点】

中华人民共和国最高人民法院

走 政 裁 定 书

  (2019)最高法走再199号

  再审申请人(一审原告、二审上诉人):朱如云,男,1945年1月1日出生,汉族,住浙江省绍兴市越城区城南念亩头村89号。

  再审申请人(一审原告、二审上诉人):李阿仙,女,1947年10月19日出生,汉族,住浙江省绍兴市越城区城南念亩头村89号,系朱如云之妻。

  被申请人(一审被告、二审被上诉人):浙江省绍兴市越城区人民当局。住所地:浙江省绍兴市越城区涂山东路88号。

  法定代外人:袁建,该区人民当局区长。

  委托诉讼代理人:金越峰,浙江省绍兴市越城区房屋征收办公室工作人员。

  被申请人(一审第三人、二审被上诉人):绍兴市城南城中村改造建设有限公司。住所地:浙江省绍兴市越城区城南向阳路。

  法定代外人:朱越,该公司董事长。

  被申请人(一审第三人、二审被上诉人):浙江省绍兴市越城区城南街道工作处。住所地:浙江省绍兴市越城区城南街道向阳路28号。

  法定代外人:王金宝,该街道工作处主任。

  被申请人(一审第三人、二审被上诉人):浙江省绍兴市越城区城南街道念亩头村。住所地:浙江省绍兴市越城区城南街道念亩头村。

  法定代外人:何伟国,该村村民委员会主任。

  上列被申请人的共同委托诉讼代理人:俞有根,浙江泽大(绍兴)律师事务所律师。

  再审申请人朱如云、李阿仙诉被申请人浙江省绍兴市越城区人民当局(以下简称越城区当局)不履走拆迁布置法定职责一案,浙江省绍兴市中级人民法院于2017年12月29日作出(2017)浙06走初197号走政裁定:驳回朱如云、李阿仙的首诉。朱如云、李阿仙不屈拿首上诉后,浙江省高级人民法院于2018年8月20日作出(2018)浙走终104号走政裁定:驳回上诉,维持原裁定。朱如云、李阿仙仍不屈,向本院申请再审。本院于2019年6月25日作出(2018)最高法走申10661号走政裁定,挑审本案,依法构成合议庭对本案进走了审理,2019年9月26日经过长途视频方式公开听证,现已审理隔断。

朱如云、李阿仙一审期间诉称:其夫妻二人系浙江省绍兴市越城区城南念亩头村(以下简称念亩头村)89号、310号两处房屋的所有权人,其与长女朱金梅、二女朱英英、外孙女王艺陪及何钰妍的户口登记在89号,儿子朱海刚、儿媳沈维华、孙子朱恒阳的户口登记在310号。2014年7月17日,越城区当局在未依法公告的情况下发布《拆迁公告》。2015年3月21日,89号房屋被绍兴市城南城中村改造建设有限公司(以下简称城南建设公司)委托的绍兴县顺德房屋拆迁有限公司拆除。2016年6月23日,城南建设公司就310号房屋发出《朱如云户拆迁布置方案》,认定310号房屋现有构筑面积287.24平方米,具有适当审批手续的构筑面积为180.5平方米;并以180.5平方米给予房屋赔偿及搬家和过渡补助费,以重置价713元/平方米布置面积240平方米、另按商品房价7000元/平方米布置面积20平方米。其二人认为,310号房屋287.24平方米,吻合浙江省人民当局颁布的相关政策,答当予以赔偿。89号房屋经发证确权登记,该48.64平方米房屋答当为适当构筑,答予赔偿。两处房屋构筑面积为335.88平方米。其户在册人口9人,根据关系政策,答当给予布置房屋面积480平方米。越城区当局在未与其二人达成拆迁赔偿协议,城南建设公司又未报请越城区当局作出赔偿决定的情况下将房屋拆除。根据关系裁判的认定,越城区当局系涉案房屋的拆迁赔偿责任主体,但却未给予其赔偿布置,故央求法院判令:1.越城区当局按335.88平方米支出房屋赔偿金、装修赔偿金、附属物赔偿金三项合计按917元/平方米标准计308002元;2.越城区当局按335.88平方米房屋构筑面积支出暂且过渡补助费40305.6元(暂计一年)、搬家补助费4510.56元计44816.16元;3.越城区当局按713元/平方米的价格给予其布置房屋480平方米。

浙江省绍兴市中级人民法院一审认为:朱如云、李阿仙诉请越城区当局对其履走房屋拆迁赔偿布置法定职责,根据《中华人民共和国走政诉讼法》第三十八条之规定,在首诉被告不履走法定职责的案件中,原告答当挑供其向被告挑出申请的证据,但朱如云、李阿仙未挑供其已向越城区当局挑出过申请的究竟证据,越城区当局在庭审中也予以否认。且各方当事人未有证据说明越城区当局已就涉案房屋作出过正式的赔偿布置决定,故朱如云、李阿仙首诉请求人民法院直接判决赔偿布置端庄数额贫寒法律依据。朱如云、李阿仙的首诉不吻合走政诉讼受理条件。据此,一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国走政诉讼法〉若干题目的评释》第三条第一款第一项之规定,作出(2017)浙06走初197号走政裁定:驳回朱如云、李阿仙的首诉。朱如云、李阿仙不屈,拿首上诉。

浙江省高级人民法院二审认为:朱如云、李阿仙在一、二审期间均清楚外示其请求越城区当局履走的是调整拆迁赔偿方案的法定职责。根据现走法律、法规及《越城区城中村改造高层集聚布置赔偿实施手腕(试走)》等规范性文件的规定,越城区当局并不具备依职权主动调整赔偿标准的法定职责,而根据《中华人民共和国走政诉讼法》第三十八条之规定,在首诉被告不履走法定职责的案件中,原告答当挑供其向被告挑出申请的证据。故朱如云、李阿仙答当挑供其向越城区当局挑出过调整拆迁赔偿方案申请的证据,但其在法定举证期限内未能挑供。一审法院认定朱如云、李阿仙的首诉不吻适当定首诉条件,驳回其首诉并无欠妥。据此,二审法院依照《中华人民共和国走政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,作出(2018)浙走终104号走政裁定:驳回上诉,维持原裁定。

朱如云、李阿仙向本院申请再审,央求撤销一、二审走政裁定,依法改判增援其一审诉讼央求。其申请再审的紧张究竟和理由为:1.其一审诉求是请求越城区当局依法予以赔偿,不是请求调整所谓的拆迁布置方案。城南建设公司作出的《朱如云户拆迁布置方案》虽具有走政决定的性质,但并不吻合关系法律规范。2.根据关系法律规定,越城区当局对涉案被拆迁房屋具有主动予以赔偿的法定职责,而不需求经过当事人申请才能履走,原审法院适用法律舛错。3.其拿首本案诉讼吻合《中华人民共和国走政诉讼法》规定的首诉条件,原审法院裁定驳回首诉是舛错的。

被申请人越城区当局挑交私见称:1.越城区当局仅是《拆迁公告》的发布主体。因《拆迁公告》已清楚赔偿布置的实施主体是城南建设公司、绍兴市越城区城南街道工作处(以下简称城南街道办)和念亩头村,故答由前述主体作出赔偿布置,本案被告主体不适格。2.城南建设公司作出的《朱如云户拆迁布置方案》,在性质上实际就是布置赔偿决定,关系征收部分已经履走了赔偿布置职责。3.朱如云、李阿仙请求对《朱如云户拆迁布置方案》单方内容进走调整,但越城区当局并不具有主动调整该拆迁布置方案的法定职责。

本院经再核阅明:2014年7月17日,越城区当局发布《拆迁公告》:决定对越城区城南街道念亩头村进走动迁,范围系东至亚太新村(朝辉路),南至华侨新村,西至状元新村、长城中学,北至凤凰岛所涉团体土地。关系拆迁事务由城南建设公司、城南街道办、念亩头村受理和承办。拆迁政策按《越城区城中村改造高层集聚布置赔偿实施手腕(试走)》及相关规定执走。房屋腾空签约期限为:自2014年7月24日至2014年8月2日。2016年6月23日,城南建设公司向朱如云户作出的《朱如云户拆迁布置方案》载明:“根据《越城区城中村改造高层集聚布置赔偿实施手腕》,城南建设公司及城南街道办就房屋拆迁赔偿布置事宜与朱如云户经众次商酌未能达成协议。现根据被拆迁人房屋基本情况,挑出房屋拆迁赔偿布置方案如下:一、房屋赔偿、补助、过渡费……。二、拟布置赔偿方案……。三、赔偿款支出方式……。”以上究竟有朱如云、李阿仙挑交的再审申请书,越城区当局挑交的书面私见,再审听证笔录,一、二审走政裁定书等证据在案佐证。

本院认为:再审申请人朱如云、李阿仙因认为被申请人越城区当局未就其被征收房屋进走赔偿布置而向人民法院拿首走政诉讼。针对其首诉书所载内容及原审期间的庭审陈述,其原审诉讼央求总体上可概括为请求越城区当局听命其挑出的赔偿项现在与标准一一予以赔偿布置,在诉讼类型上属于履走法定职责之诉。结合朱如云、李阿仙申请再审请乞降理由,本案争议紧张涉及以下三个方面的法律题目:

一、关于乡间团体土地征收赔偿责任主体的确定题目

  《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定,国家征收土地的,依照法定程序容许后,由县级以上地方人民当局予以公告并结构实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第三项规定,农用地转用方案、增众耕地方案、征收土地方案经容许后,由市、县人民当局结构实施,按端庄修设项现在离别供地;第二十五条第一款规定,征收土地方案经依法容许后,由被征收土地所在地的市、县人民当局结构实施,并将容许征地机关、容许文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地赔偿标准、农业人员布置手腕和办理征地赔偿的期限等,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告;第二十五条第三款规定,征地赔偿、布置方案报市、县人民当局容许后,由市、县人民当局土地走政主管部分结构实施。根据上述法律规定精神,团体土地经有权机关容许征收后,市、县人民当局及其土地管理部分是负责实施端庄征收与赔偿工作的法定主体。实践中,考虑到土地征收与赔偿工作的复杂性,市、县人民当局约略规范性文件或者征地公告方案的方式,委托乡(镇)人民当局、区(县)街道办、区(县)征地事务机构或公司等主体参与征收与赔偿关系工作,人民法院寻常答予爱戴;但不及认为此类主体于是即成为了赔偿布置的法定责任主体,也不及认为其实际取得了独力实施赔偿布置的走政主体资格,更不及认为市、县人民当局及土地管理部分即于是免除了法定的赔偿布置责任,而是答当顺从职权法定原则和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国走政诉讼法〉的评释》第二十条第三款规定精神,将此类主体视为汲取市、县人民当局等委托从事端庄的赔偿布置事宜。受托主体在受委托的走政权限范围内实施的赔偿布置走为,答当视为委托人利用法定职权的行动,答当由委托人承担走政法律责任。在此前挑下,要仔细甄别、区分受托主体基于走政委托所实施的走为与基于其自宗旨识所实施的走为。奥妙是在逼迫执走范围,后者既约略构成走政委托范围外的其他走政走为,也约略构成民事走为甚至刑事犯罪走为。于是,人民法院既要防止泛化走政委托干系而使受托主体不加区别地成为走政法律责任主体;更要防止小看走政委托权限、突破走政征收行动的公法干系定性,非法阻断受托主体与委托人在走政委托范围内的法律联系,将受托主体的关系公法走为欠妥导入私法框架予以评判。

  本案中,越城区当局系法定的赔偿布置主体,其发布的《拆迁公告》固然将相关赔偿布置工作委托给城南建设公司、城南街道办、念亩头村负责实施,但不及据此否定其对受托主体实施赔偿布置工作的责任主体地位;在受托主体无法与被征收人达成赔偿协议的情形下,奥妙是在上述《拆迁公告》、《越城区城中村改造高层集聚布置赔偿实施手腕(试走)》和关系方案中并未设定解纷机制,清楚在无法达成协议时被征收人可向谁往主张赔偿、可采取何栽方式探求赈济的情形下,更不及免除越城区当局对被征收人的赔偿布置法定职责。该府在原审期间的抗辩理由强调《拆迁公告》已规定由城南建设公司等第三人实施赔偿,故其行为本案被告不适格。这一主张,于法无据,于理不符,既晦气于被征收人适当权好的爱惜,表现责任当局答有的担当,也晦气于在征收拆迁工作中形成预防和化解矛盾的有效机制。

二、关于城南建设公司作出的《朱如云户拆迁布置方案》的性质题目

  《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定,市、县人民当局土地走政主管部分根据经容许的征收土地方案,会同相关部分拟订征地赔偿、布置方案,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告,听取被征收土地的乡间团体经济结构和农民的私见。征地赔偿、布置方案报市、县人民当局容许后,由市、县人民当局土地走政主管部分结构实施。对赔偿标准有争议的,由县级以上地方人民当局调和;调和不走的,由容许征收土地的人民当局裁决。征地赔偿、布置争议不影响征收土地方案的实施。根据上述规定精神,土地征收赔偿、布置方案系由土地走政主管部分拟订并经市、县人民当局容许的涉及被征收土地讯休、赔偿布置人口、赔偿布置标准、途径、措施等内容的带有规范性特征的文件。本案中,越城区当局作出的《朱如云户拆迁布置方案》固然也冠之以“布置方案”的名称,但却显明有别于前述法条所指的赔偿、布置方案。起首,从制作主体上望,该拆迁布置方案系由城南建设公司作出,而非由法定的市、县人民当局及其土地走政主管部分作出;其次,拆迁布置方案针对的对象是朱如云户,而非面向整个征收范围内的被征收人;着末,从内容上望,该拆迁布置方案挑出的是针对朱如云户的端庄赔偿措施,而非寻常意义上的赔偿标准。于是,涉案《朱如云户拆迁布置方案》不及等同于寻常意义上的行为面向所有被征收人发布的赔偿、布置方案。对该拆迁布置方案之争议,亦不及以系赔偿标准争议为由,而依《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定,请求经人民当局调和后由人民当局裁决。

  除此之外,该拆迁布置方案同样也不及等同于实践中一些地方人民当局在商酌无果后作出的赔偿布置决定。走政走为答当具有公定力、确定力和执走力。《朱如云户拆迁布置方案》固然涉及房屋赔偿金额的端庄计算、认定,但内容仍紧张是挑出对涉案房屋拟采取的布置措施,带有商酌性质,并非是一个由法定主体作出的对当事人产生走政法上奴役力的、可供执走的走政决定。于是,即使从走政委托干系的角度考量,以城南建设公司名义作出的该份《朱如云户拆迁布置方案》也不及视为越城区当局已对朱如云户实施了赔偿布置走为。

三、关于诉请履走征地赔偿布置职责是否以向走政机关挑出申请为前挑条件的题目

  根据走政走为的启动机制的分别,可区分为依职权和依申请走政走为,前者走政机关根据其法定职权答主举动出,后者则是答走政相对人的申请而作出。《中华人民共和国走政诉讼法》第三十八条规定,在首诉被告不履走法定职责的案件中,原告答当挑供其向被告挑出申请的证据。该条文涉及的走政走为答当是指依申请的走政走为。端庄到团体土地征收与赔偿,如前所述,《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款设立了市、县人民当局及其土地管理部分在代外国家负责征收与赔偿布置工作中的端庄职责。市、县人民当局行为头等当局,有权代外国家结构实施征收,也负有确保被征收人经过签署协议或者以赔偿决定等方式获得公平赔偿的责任。从关系法律规定上望,并未将被征收人获得赔偿布置的程序设定为一栽依走政相对人申请才能启动的程序。进一步讲,市、县人民当局在结构实施征收赔偿过程中,答当积极主动履走赔偿责任,以使走政相对人及时获得公平赔偿。在与被征收人达不走赔偿协议的情况下,市、县人民当局或其土地管理部分依法答当及时以书面样式作出赔偿布置决定或者以走为的方式直接履走赔偿布置职责。否则,被征收人约略依法央求市、县人民当局或其土地管理部分依法履走赔偿布置职责。本案中,在结构实施的土地征收中,朱如云、李阿仙对于其房屋依法享有获得赔偿布置的权利,越城区当局行为征收赔偿实施主体,依法负有对朱如云、李阿仙进走赔偿布置的法定职责,答当依其职权及时主动履走,在未能与朱如云、李阿仙达成布置赔偿协议、未给予走政赔偿且强拆走为被确认非法之背景下,针对朱如云、李阿仙相对清楚的赔偿诉求,原审法院将越城区当局本答当依职权履走的赔偿布置责任定性为依申请方能履走的职责,将此寻常性职责仅因朱如云、李阿仙“在原审及二审期间均清楚外示”而界定为“系调整拆迁赔偿方案的法定职责”,隐微具有偏颇性、限定性,由此依据《中华人民共和国走政诉讼法》第三十八条之规定裁定驳回朱如云、李阿仙的首诉,存在适用法律舛错。原审法院在赔偿布置协议难以达成时,市、县人民当局能否主动推进关系走政程序、履走赔偿布置职责方面,异国首到答有的司法监督作用。

  本案触及的另一个赈济程序题目亦当清楚。根据再审期间本院明白的关系究竟,在朱如云、李阿仙首诉城南街道办逼迫拆除非法的另案中,浙江省绍兴市越城区人民法院作出的(2018)浙0602走初40号走政判决,已经确认城南街道办于2017年1月15日逼迫拆除涉案房屋的走为非法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》和《中华人民共和国走政诉讼法》的相关规定,朱如云、李阿仙有权依法向城南街道办申请走政(国家)赔偿。但朱如云、李阿仙并未以城南街道办为赔偿责任机关申请走政赔偿,而是以越城区当局为被告拿首本案走政赔偿之诉。在如何望待走政赔偿与走政赔偿干系上,前者针对的是因实施走政逼迫事执走为所造成的亏损,寻常包括有的确证据说明因犯法侵扰进犯所造成的动产亏损、人身损坏,也包括被执走人听命相关征收拆迁布置政策、法规前期答当得到却未能赔偿到位的不动产亏损(此单方亏损的性质自非法时首转化为赔偿)。后者仅指听命相关征收拆迁布置政策、法规答当给予的各项赔偿。承担此栽赔偿责任的走政机关寻常情形下会与赔偿责任机关竞合,特定情形下则约略显示脱节(但赔偿主体都是国家)。结合本案究竟望,城南街道办行为越城区当局经过《拆迁公告》确定的受理和承办拆迁事务的单位之一,权力来源性质答视为委托而非授权,其基于自身名义和自宗旨识所实施的逼迫走为被确认非法,即便朱如云、李阿仙不向赔偿责任机关挑出走政赔偿申请,亦不及以排斥越城区当局自身在推进此项工作中答当承担的走政赔偿责任。奥妙是本案中的关系拆迁政策和规程均未设定解纷机制,也异国土地管理部分的参与,城南街道办仅是越城区当局的派出机关,自身无权作出具有确定力、羁束力和执走力的赔偿决定,于是,由越城区当局依法直接承担赔偿责任于法有据,并无欠妥。且即便该府履走完毕赔偿责任之后,亦不及从法律上总计免除城南街道办的走政赔偿责任。倘若朱如云、李阿云另案以城南街道办为被告拿首走政赔偿诉讼,本案赔偿项宜从赔偿项中予以扣除。

  综上,朱如云、李阿仙的赔偿布置权好答当得到爱戴,越城区当局的赔偿布置责任答当经过适答方式积极履走。在各方无法达成赔偿布置协议,又无法定主体作出赔偿决定,也无培养裁判解决赔偿题目的情形下,朱如云、李阿仙首诉请求越城区当局就被征收房屋履走赔偿布置法定职责,吻适当定首诉条件。一、二审法院裁定驳回朱如云、李阿仙的首诉及上诉欠妥,依法答予撤销。浙江省绍兴市中级人民法院答当就越城区当局是否答当履走赔偿布置职责不断进走审理。据此,依照《中华人民共和国走政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国走政诉讼法〉的评释》第一百二十二条、第一百二十三条第三项之规定,裁定如下:

  一、撤销浙江省绍兴市中级人民法院(2017)浙06走初197号走政裁定;

  二、撤销浙江省高级人民法院(2018)浙走终104号走政裁定;

  三、指令浙江省绍兴市中级人民法院不断审理本案。

  审 判 长 刘雅玲

  审 判 员 王晓滨

  审 判 员 朱广大

  二〇一九年十一月二十九日

  法官助理 赖峨州

  书 记 员 邱金坤

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